Flexibilisering van gebruiksnormen

In dit onderzoek is nagegaan welke mogelijkheden er zijn om binnen milieurandvoorwaarden te komen tot systemen van flexibele gebruiksnormen, waarbij rekening wordt gehouden met de perceels- en bedrijfskenmerken. Er is gekeken naar zowel de stikstof- als fosfaatgebruiksnormen.

Globaal kunnen er drie differentiatiesystemen worden onderscheiden: 1) het van tevoren vaststellen van een gedifferentieerde norm (inspanningsverplichting) of systemen met gedifferentieerde normen met controle achteraf via 2) het N-overschot of via 3) bepaling van de hoeveelheid minerale bodem-N in de herfst (resultaatverplichting).

Inleiding

De huidige generieke stikstofgebruiksnorm voor gewassen houdt weinig rekening met de variatie in de stikstofbehoefte waarvan in de praktijk sprake is en waarmee in de bemestingsadviezen veelal wel rekening wordt gehouden. Deze variatie is een gevolg van o.a. verschillen in bodemomstandigheden (o.a. stikstofleverend vermogen), productieniveaus, rassen en management van de ondernemer.
Bij fosfaat wordt bij de gebruiksnorm wel rekening gehouden met de fosfaattoestand van de bodem. Maar naast fosfaattoestand wordt de behoefte mede bepaald door andere factoren, zoals gewas, grondsoort en bemestingswijze (volvelds of geplaatst). Hiermee houdt de gebruiksnorm geen rekening.

Vanuit het Masterplan Mineralenmanagement (MMM) wil men weten welke mogelijkheden er zijn om binnen milieurandvoorwaarden te komen tot systemen van flexibilisering van gebruiksnormen, waarbij rekening wordt gehouden met de perceels- en bedrijfskenmerken. Op verzoek van het MMM was het uitgangspunt hierbij een lagere generieke gebruiksnorm dan nu, maar met de mogelijkheden om binnen milieurandvoorwaarden maatwerk te leveren waar de norm te krap is.

Voor zowel stikstof als fosfaat is eerst nagegaan op basis van welke elementen verdere differentiatie van het huidige stelsel mogelijk is. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen perceels- en gewasfactoren enerzijds en managementmaatregelen anderzijds. De elementen zijn beoordeeld op basis van de volgende criteria:

• relatie met bemestingsbehoefte
• milieueffecten
• praktische uitvoerbaarheid voor telers, en
• handhaafbaarheid voor beleid.

Dit leidt tot een selectie van factoren op basis waarvan verdere differentiatie van de gebruiksnormen zinvol is. Vervolgens is gekeken hoe differentiatie het beste vorm kan worden gegeven en welke randvoorwaarden moeten worden gesteld.

Elementen differentiatie - stikstof

Perceels- en gewasfactoren

Meest voor de hand liggende perceels- en gewasfactoren, op basis waarvan de stikstofgebruiksnorm kan worden gedifferentieerd, zijn opbrengstniveau en hoeveelheid minerale stikstof in het voorjaar. Deze factoren zijn van invloed op de gewasbehoefte (voor opbrengst geldt dit alleen voor consumptieaardappel, maïs en wintertarwe) en het stikstofoverschot en zijn redelijk tot goed vast te stellen en te handhaven.

Differentiatie naar opbrengst vraagt wel een sluitende administratie van de opbrengsten van de gewassen. Voor de grote akkerbouwgewassen (aardappelen, bieten, granen, uien, peen) lijkt dit goed mogelijk. Bij differentiatie op basis van de Nmin-voorraad moet deze worden gemeten. Dit zal moeten worden uitgevoerd door gecertificeerde labs en er zal een protocol moeten worden ontwikkeld waarin is aangegeven hoe en wanneer moet worden bemonsterd.

Tenslotte moet worden benadrukt dat verruiming van de gebruiksnorm op basis van hoge opbrengsten of lage Nmin-voorraad betekent dat de generieke norm (voor de percelen waar gebruiksnorm niet wordt verruimd) moet worden verlaagd teneinde differentiatie milieutechnisch neutraal te laten verlopen.

Hoewel het mineralisatieniveau van de bodem eveneens een duidelijke relatie heeft met de bemestingsbehoefte, is er op dit moment nog geen goede indicator beschikbaar. Dit betekent dat differentiatie op basis van mineralisatieniveau op dit moment nog niet kan worden meegenomen. De consequentie daarvan is dat percelen met een hoge mineralisatie niet uit te filteren zijn en daardoor ook in aanmerking kunnen komen voor extra gebruiksruimte, terwijl dat voor de teelt niet nodig is. Wel kan worden overwogen om percelen waarop stikstofrijke gewasresten zijn ondergewerkt (gras, luzerne, suikerbieten) uit te sluiten van verruiming van de norm of deze slechts in beperkte mate een verruiming toe te staan.

Een differentiatie op basis van rassen is bij aardappelen verantwoord, aangezien daar sprake is van een duidelijke relatie met de N-behoefte. In het huidige stelsel is voor aardappelen echter al een rassendifferentiatie opgenomen die in het algemeen goed werkbaar is. Bij de andere gewassen is er landbouwkundig op dit moment geen duidelijke reden, zijn de verschillen te klein of ontbreekt informatie om verder te differentiëren naar ras.

Hoewel teeltwijze bij wintertarwe en zomergerst van invloed is op de N-behoefte, is de relevantie voor de akkerbouwpraktijk minder groot. Verreweg de meeste tarwe en zomergerst worden geoogst als respectievelijk voertarwe en brouwgerst.

Door verschillen in hydrologie en grondsoort zijn er duidelijk verschillen in uitspoelingsgevoeligheid tussen percelen. Deels wordt daar in het huidige stelsel al rekening mee gehouden door verschillen in gebruiksnormen tussen hoofdgrondsoorten. Bij zandgronden is de hydrologie van grote invloed op de uitspoeling naar het grondwater. Differentiatie op basis van deze factor valt milieukundig goed te verdedigen. De teler kan daar echter niet op sturen. Bovendien is het beleid juist afgestapt van het onderscheid tussen droge en natte zandgronden. Deze optie is daarom niet meegenomen.

Maatregelen

Differentiatie naar maatregelen die de N-efficiency verhogen zijn vooral interessant in situaties dat de gebruiksnorm lager is dan het landbouwkundig advies en er sprake is van een suboptimale N-bemesting. Wanneer in zo’n situatie de efficiency van de toegediende N wordt verhoogd, stijgt de N-opname en daalt het N-overschot. De gebruiksnorm kan in dat geval omhoog, aangezien een bepaald toegestaan N-overschot dan bij een hogere N-gift wordt gerealiseerd dan in een situatie zonder maatregel. Deze situatie komt vooral voor op zand- en lössgronden, zeker als op termijn de gebruiksnormen verder worden aangescherpt. Voor situaties waarin er sprake is van een optimale N-voorziening is er geen reden de N-gebruiksnorm te verhogen, maar kan er worden bespaard op N. Deze situatie komt globaal voor op kleigrond.

Bij de efficiency verhogende maatregelen biedt vooral de hoeveelheid en soort dierlijke mest het meeste perspectief. Het effect op het overschot is relatief groot en via de mestboekhouding is het mestgebruik goed in kaart te brengen en te controleren.

Bij gebruik van minder dierlijke mest of mestsoorten met een hogere stikstofwerking (bijvoorbeeld dunne fracties of mineralenconcentraten) kan de gebruiksnorm worden verhoogd om eenzelfde N-overschot te realiseren in vergelijking met gebruik van 100 kg N per ha uit varkensdrijfmest (N-totaal-aanvoer bij een fosfaatgebruiksnorm van 60 kg P2O5 per ha). Anderzijds is het zo dat indien mestsoorten worden gebruikt die een lagere werking hebben dan varkensdrijfmest (zoals runderdrijfmest of compost) de gebruiksnorm moet worden verlaagd voor een vergelijkbaar milieuresultaat.

De andere maatregelen zijn of op grotere schaal minder goed inpasbaar in de bedrijfsvoering (afvoeren bietenblad, telen van vanggewassen) of hebben een relatief gering effect op het overschot (vanggewassen, bemestingstechniek) cq. zijn minder goed of niet te controleren.

Wel moet worden opgemerkt dat door nieuwe ontwikkelingen een aantal van deze maatregelen meer in beeld kunnen komen. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer in het kader van energieopwekking gebruik van het bietenblad in vergistingsinstallaties aantrekkelijk wordt. Ook kan de inzet van vanggewassen interessanter worden bij het beschikbaar komen van aaltjesresistente rassen of wanneer het aandeel vroege rassen gaat toenemen.

De genoemde maatregelen zijn op dit moment (nog) niet verdisconteerd in de gebruiksnormen. Dit betekent dat, anders dan bij differentiatie op basis van opbrengst of Nmin-voorraad, differentiatie op basis van een dergelijke maatregel geen consequenties heeft voor de gebruiksnorm voor telers die niet differentiëren.

Elementen differentiatie  - fosfaat

De fosfaatbehoefte hangt sterk af van gewas en fosfaattoestand. De huidige norm is al gedifferentieerd naar fosfaattoestand. Verdere differentiatie naar gewas(groep) is op zich goed in te passen in het huidige stelsel. Echter, gezien de huidige hoge fosfaattoestand van de landbouwbodems in Nederland is de noodzaak minder groot. Alleen op bedrijven met een relatief hoog aandeel fosfaatbehoeftige gewassen is op percelen met een fosfaattoestand in het traject Pw 25-35 (toestand laag in wetgeving) vanuit oogpunt van gewasbehoefte meer nodig dan de komende jaren voorziene normen. In deze situaties kan ook verbetering van bemestingstechniek via een betere plaatsing een oplossing bieden, waardoor bij een lagere norm het risico van opbrengstderving kan worden verminderd.

Bij fosfaat zijn ook de lange termijn-effecten van verlaagde gebruiksnormen op het verloop van de fosfaattoestand van belang. Hierbij speelt de fosfaatafvoer met geoogst product van het bouwplan in relatie tot de toegestane gebruiksnorm een belangrijke rol. De fosfaatafvoer wordt vooral bepaald door de opbrengst van de gewassen in het bouwplan.

Met de voor de komende jaren voorziene gebruiksnormen is er in het landbouwkundig belangrijke Pw-traject van 25-45 gemiddeld genomen nog steeds sprake van een fosfaatoverschot. Wel zal op bedrijven met hoge opbrengsten de afvoer hoger zijn dan de toegestane aanvoer in het Pw-traject 36-45, waardoor de Pw’s op termijn naar waarden tussen de 30-35 zullen dalen. In die situatie is, vooral voor bedrijven met een hoog aandeel fosfaatbehoeftige gewassen, differentiatie naar opbrengst een goed instrument om daling van de Pw onder het streeftraject te voorkomen. De consequentie is dan wel dat de fosfaatafvoer op bouwplanniveau moet worden vastgesteld en dus voor alle gewassen een sluitende opbrengstadministratie moet worden bijgehouden.

In deze studie is enkel gekeken naar de relatie tussen toegestane fosfaatgebruiksnorm en de fosfaatbehoefte. De fosfaatgebruiksnorm beïnvloedt tevens de mogelijkheden van organische stoftoevoer. Verdere differentiatie van de fosfaatgebruiksnorm zal daarmee ook van invloed zijn op mogelijkheden van organische stofaanvoer.

Systemen van differentiatie

Globaal kunnen drie systemen worden onderscheiden: het van tevoren vaststellen van een gedifferentieerde norm (inspanningsverplichting) of een systeem met gedifferentieerde normen met controle achteraf via het N-overschot of via bepaling van de hoeveelheid minerale bodem-N in de herfst (resultaatverplichting).

Vaststelling vooraf

Bij dit systeem wordt voor elk element van differentiatie (bijvoorbeeld opbrengstniveau, voorraad minerale bodem-N in het voorjaar, omvang en soort mestgebruik) van tevoren bepaald hoeveel extra de generieke gebruiksnorm mag worden verruimd.

Naast regels over de mate waarin de norm mag worden verhoogd in diverse situaties moet er een generieke norm worden afgeleid. Hierin moet een verhoogde norm bij hoge opbrengsten en/of lage Nmin-waarden zodanig zijn verdisconteerd dat dit milieutechnisch neutraal verloopt. Dit betekent dat de generieke norm bij differentiatie lager zal zijn dan in een geval zonder differentiatie. Hoe beperkter de ruimte is voor verruiming van de norm des te minder sterk hoeft de generieke norm te worden aangepast.

Belangrijke voordelen van dit systeem zijn dat het goed aansluit bij het huidige stelsel, waarbij per gewas/situatie een van tevoren vastgestelde norm geldt. Er is geen controle achteraf nodig, maar conform de wens van de EU wordt van tevoren vastgesteld hoe hoog de norm mag zijn gegeven de specifieke situatie.

Nadelen zijn de extra te ontwikkelen en te onderhouden rekenregels om aan te geven hoe hoog de gedifferentieerde norm mag zijn in diverse situaties. Voor telers die gebruik maken van differentiatie zullen de administratieve lasten toenemen (o.a. opbrengstregistratie, bodemanalyses).

Differentiatie met controle achteraf

Het hierboven beschreven systeem is gebaseerd op een inspanningsverplichting. Een andere insteek is om te kiezen voor een resultaatverplichting. Het resultaat van het mineralenbeleid is het voldoen aan de nitraatnorm in het bovenste grondwater. Het is echter ondoenlijk dit op grote schaal te gaan meten. Wel is het mogelijk gebruik te maken van afgeleide indicatoren zoals het N-overschot of de hoeveelheid minerale bodem-N in de herfst.

N-overschot

In dit systeem berekent de teler het N-overschot op zijn/haar bedrijf. Deze mag een bepaalde grenswaarde niet overschrijden. Praktisch gezien zal de balans meestal van tevoren worden opgesteld om na te gaan hoeveel ruimte er is om af te wijken van de generieke norm. Dit kan worden geborgd via een verplichting voor een gedocumenteerd bemestingsplan met gemeten N-min-voorraad en gedocumenteerde gemiddelde opbrengsten over bijvoorbeeld de laatste 5 jaar.

Voordeel van dit systeem is dat het maatwerk biedt op bedrijfsniveau. Een op een bedrijfsbalans gebaseerd systeem past ook goed bij eventuele differentiatie van de fosfaatgebruiksnorm naar opbrengst. Dit vereist immers een beoordeling van de fosfaatbalans op bouwplanniveau.

Nadeel is dat bij dit systeem voor alle gewassen een opbrengstregistratie moet plaatsvinden omdat anders geen bedrijfsbalans kan worden opgesteld. In het systeem vooraf is dat alleen nodig voor die gewassen waar op basis van opbrengstniveau wordt afgeweken van de generieke norm. Dit geeft extra administratieve lasten voor de teler en ook zullen de handhavingskosten stijgen. Verder is het systeem vergelijkbaar met Minas dat in het verleden door de EU is afgekeurd. Een ander nadeel is dat in situaties met een hoog N-leverend vermogen van de bodem minder N nodig is. Dit leidt tot een lager N-overschot waardoor er onterecht meer gebruiksruimte wordt gegeven. Dit nadeel geldt overigens ook voor het systeem vooraf.

Minerale bodem-N in de herfst

Bij deze optie wordt in geval van differentiatie (afwijking van de generieke norm) in de herfst de hoeveelheid minerale bodem-N gemeten. Deze mag een bepaalde grenswaarde niet overschrijden. Evenals bij het N-overschot zal ook in dit systeem de generieke norm lager moeten zijn dan in een systeem zonder differentiatie. Immers, vooral telers met relatief lage Nmin-waarden (hoge opbrengsten, lage N-bodemlevering) zullen meer gaan bemesten waardoor de totale milieubelasting zal gaan stijgen. Deze verlaging van de generieke norm kan worden beperkt indien de toegestane grenswaarde voor de Nmin,herfst wordt verlaagd (minder telers zullen dan gebruik maken van differentiatie).

Voordelen van dit systeem zijn dat via meting van de Nmin,herfst ook rekening wordt gehouden met het N-leverend vermogen van de bodem. Bij een rijke bodem zal er meer Nmin achterblijven waardoor er in dat geval minder snel zal worden afgeweken van de generieke norm. Verder is er voor de overheid naast de Nmin-meting geen extra controle nodig (op opbrengstniveau e.d.). Ook de teler hoeft niet een dergelijke registratie bij te houden. IJkpunt is slechts de hoeveelheid minerale bodem-N die in de herfst achterblijft.
Nadeel is dat er extra kosten worden gemaakt voor het uitvoeren van de Nmin-metingen. Ook vanuit de overheid zal een systeem van registratie en controle op Nmin nodig zijn. Verder is gebleken dat de stuurbaarheid op Nmin najaar niet altijd even goed is. Daarnaast is een Nmin-meting, anders dan het N-overschot, een momentopname. In een situatie waarin bijvoorbeeld veel gewasresten op het land achterblijven zal dit niet volledig zijn verdisconteerd in de Nmin. Ook kan door veel neerslag in de (na)zomer een deel van de N al zijn uitgespoeld. Verder kan de Nmin tussen jaren fluctueren. Met dat laatste kan eventueel rekening worden gehouden door gebruik te maken van referentiepercelen.

Randvoorwaarden

Om een systeem van gedifferentieerde gebruiksnormen extra te borgen kunnen aanvullende randvoorwaarden worden gesteld voor het afwijken van de generieke norm. Hierbij kan worden gedacht aan het verplicht stellen van een bemestingsplan, een meting van de voorraad Nmin in het voorjaar en een sluitende opbrengstadministratie. Daarnaast kan worden overwogen om percelen waar N-rijke gewasresten zijn ondergewerkt of percelen met een hoog organische stofgehalte uit te sluiten van verruiming van de gebruiksnorm.